城镇开发边界管理办法解析开发边界内外用地政策指南

城镇开发边界管理办法核心要点

《城镇开发边界管理办法》全称为《城镇开发边界管理办法（征求意见稿）》，由自然资源部于2025年12月30日发布，目前处于公开征求意见阶段（截止2026年1月18日）。该办法核心是优化管理规则，实现"减流程、降成本、给弹性"，推动城镇开发边界从"划定"转向"精细化管理"，平衡发展与耕地、生态保护。

关于城镇开发边界外项目用地保障问题，乡镇政府可将税费核算入用地成本，由村集体经济组织承担；村集体应在项目可研阶段做好资金概算，确保税费及时缴纳。这些建议需结合地方实际辩证分析，通过完善规划管控、严格准入审查、规范审批流程、强化业务监管及落实税费政策，可有效破解城镇开发边界外项目用地保障难题，促进农村集体经济与乡村振兴发展。

开发边界内外用地管理细则

边界内建设用地预审要求：城镇开发边界范围内的建设用地是否需要办理用地预审和选址，取决于具体的规划情况和项目类型。根据相关规定，城镇开发边界内的项目用地，在涉及特定情况，如跨越不同规划区域、涉及生态保护红线或需要特别审批的项目时，确实需要办理用地预审与规划选址。这是为了确保项目用地的合规性，避免乱占乱建。
边界与规划区区别：城镇开发边界与镇规划区不是同一个概念。城镇开发边界是在一定时期内因城镇发展需要，可以集中进行城镇开发建设、以城镇功能为主的区域边界。它涉及城市、建制镇以及各类开发区等，是控制城市无序蔓延的重要措施。城镇开发边界的划定考虑了地形地貌、自然生态、环境容量和基本农田等因素，是允许城镇建设用地拓展的最大边界。
存量用地管理规则：城镇开发边界内的存量建设用地（含已规划未开发或正在开发的土地）需纳入全省（区、市）规划城镇建设用地规模和扩展倍数统筹核算。各地不得擅自突破城镇建设用地规模和扩展倍数，存量用地的开发必须严格遵循规划要求，确保土地利用符合整体布局。增量用地预留与存量用地需要协调统筹，市县要做好规划管控。
宅基地申请限制：开发边界内建设用地一般不可以申请宅基地。根据《中华人民共和国土地管理法》，国家实行土地用途管制制度，将土地分为农用地、建设用地和未利用地。城镇开发边界内的土地，一般被规划为建设用地，用于城市建设和相关设施的发展。农村村民建住宅，应当符合乡（镇）土地利用总体规划、村庄规划，并严格限制在开发边界内新建宅基地。
边界外建设用地政策：城镇开发边界以外的国有建设用地开发需遵循严格限制，原则上不得进行城镇集中建设或规划居住用地，但符合特定条件的零星项目或乡村振兴类项目可依法布局。根据自然资源部相关规定，城镇开发边界外禁止规划城镇居住用地及集中建设，但允许符合条件的项目在严格审批后开发。
边界内宅基地特殊情况：城镇开发边界里面一般不会有农村宅基地，但在特殊情况下并符合相关规划和审批要求时仍有可能存在或申请宅基地。明确规定在城镇开发边界范围内拥有宅基地的村（居）民不得原地新建、改建、扩建房屋，这进一步说明了城镇开发边界内一般不允许存在农村宅基地或进行宅基地的新建、改建、扩建活动。